1、替代性执行

即当执行者认为所执行的决策对自己不利时,就制定与上级决策表面上一致,而事实上与上级精神相违背的决策替代原决策,也就是“偷梁换柱”。如中央鼓励地方发展经济,但应以不损害群众利益为前提,而许多城市在拆迁过程中,打着发展经济的旗号,滥用耕地,侵害被拆迁户的利益,出现官与民争利的现象。

2、选择性执行

即执行者在执行决策时,“趋利避害”,根据自己的利益需要对决策内容进行取舍,对自己有利的部分就贯彻执行,不利的就有意歪曲或舍弃,使原决策目标难以有效实现。如关于教育收费的政策,有些地方为了自己本单位、本部门的利益,对国家允许的收费项目大张旗鼓地宣传,对制止乱收费的政策精神不传达,刻意隐瞒,私底下继续收费。

3、附加性执行

即执行者在执行过程中为了个人利益或局部利益给所执行的决策附加了一些原决策目标所没有规定的不恰当内容,扩大决策的控制范围。如现在的经济适用房政策,根据2004年5月建设部等四部委联合颁布《经济适用住房管理办法》(建住房[2004]77号)的规定,经济适用住房是政府提供政策优惠,对建设标准、供应对象和销售价格均有严格规定,具有保障性质的政策性商品住房。但在经济适用住房的运作中却出现了不少违规现象,如户型过大,规格较高,致使真正的中低收入阶层买不起;在销售过程管理不严,大量不具备购买资格的人员购买了经济适用房等,这不仅没有起到保障中低收入阶层的目的,反而扩大了社会不公平,违背政策初衷。

4、象征性执行

即执行者只是停留在宣传阶段,在口头上支持上级决策,或以书面的形式表态,但没有任何具体的操作性措施。荷兰学者H.布雷塞斯和M.霍尼赫认为:“如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间,而中央政府又无法检查时,地方政府多采取象征性合作的方式。因为地方政府不愿意公开拒绝与中央政府合作。”以保护农民工,禁止拖欠工资的政策为例:近几年来,随着社会各界对劳动者权益保护的重视,劳动部等有关部门出台了一系列禁止拖欠农民工工资的政策、法规,如《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知》(劳社部发[2005]23号)。但作为弱势群体的农民工经常采取暴力手段而不是法律手段维护自己的权益,很大的原因是地方政府对此政策只做表面上的宣传,他们真正维护的是所谓“投资环境”,即从投资者而不是农民工的利益出发执行政策。

5、决策不执行

以上几种形式中,地方政府在没有认真贯彻上级决策的同时还能做些表面功夫,以求在政治上与上级保持一致。近年来,有些地方政府已发展到连表面白妇少洁高义小说全文都不做,将有关决策束之高阁,根本不执行的地步。比如:中央刮了几年的“审计风暴”,李金华审计长一再推出涉及多个重要部门的审计报告,但难以看到胜利的曙光。

国家颁布多项环保法规和政策都难以得到有效执行。按照“十五”的能源计划,我国能源消耗每年增长3.26%,单位GDP消耗比“九五”期末降低15%至17%。但是“十五”的实际情况是,能源消耗每年增长10%,每万元GDP能耗比计划指标上升了27%。“十五”计划提出的环境目标是:城乡特别是大中城市环境质量得到明显改善,治理大气污染、水污染,“两控区”16的二氧化硫排放量要降低20%。但现实情况是全国二氧化硫排放量比5年前不降反升,三分之二城市人口生活在中度以上的大气污染环境中,全国58%的河流水质处于中度或严重的污染,一半以上的城市市区地下水污染严重。为治理矿难,2005年8月22日,中央纪委等四部委局联合下了道官员和国企人员煤矿金牌“撤资令”,要求以上人员必须在一个月内(9月22日前)从煤矿退股(依法购买上市公司股票的除外),否则严办。然而传出有些地方官员“宁不当官决不撤股”,或者是官员撤资煤矿“零报告”,或者是自主将撤资日期延后。中央政府的权威性和公信力受到了挑战。

在对房价实施宏观调控方面,2005年国家4次出台包括房贷政策、税收政策等在内的措施,决心之大,力度之大都是少见的。但地方政府反应并不积极,许多地方政府官员拒不执行有关政策,明里暗里力挺房市,使中央政府调控政策的效果大打折扣。由于地方政府的不合作,政策被“悬空”,中央政府的政策目标无法实现,政令无法施行。

以上政府执行不力、不作为的各种表现凸显了地方政府职能缺位问题。如虽然地方政府没有宏观经济调控的职能,但却有贯彻履行中央决策的义务,而不是在宏观调控过程中与中央对着干,使中央决策得不到落实。地方政府还有消除本地区外在负效应的职能,因为外在负效应无法通过市场机制来解决。环境污染是典型的外在负效应,地方政府可以通过直接的管制,通过行政命令或征收排污税等多种方式来限制污染,但实际的情况是很多城市的烟囱仍冒着浓烟,各流域水质不断下降,污染不断恶化。地方政府职能缺位,没有履行应有职责,从长远的角度看,必然降低地方的可持续发展能力。执行力缺乏,直接导致职能缺位,形成无效政府。世界银行1997年的世界发展报告指出,经济发展需要一个有效的而不是最低纲领派的政府。对于目前中国的现实而言,政府是否有效,首先要看是否有执行力,看地方政府能否认真对待和有效落实中央的各项部署,实现职能“补位”。

6、决策乱执行

这里的“乱执行”就是地方政府违反相关法律法规的规定,超越法定行使权力的界限的行政行为。政府在行政过程中,越权审批、虚假申报、违反各种正当程序,漠视法纪、顶风违规的现象时有发生。公民违法有政法部门和相关行政机关追究,但政府违法很多都不会受到追究,法律在很多政府面前成了一纸空文。

在政府的各种违法执行行为中,土地违法现象问题最为突出。违反土地利用总体规划,违反国家产业政策批地、越权批地、非法占用耕地特别是基本农田等,各地严重的土地违法几乎都与地方政府有关。有些地方政府通过修改土地利用总体规划和采用拆分手段,化整为零批地;有的省把土地利用总体规划修编的审批权下放给地市,使地市随意调整基本农田,“占用基本农田必须报国务院审批”成了一句空话。“据统计,新《土地管理法》实施7年来,全国共发现100多万个土地违法案件,涉及土地面积近500多万亩。这个数字,比2004年全国新增的建设用地总量(402万亩)还要多出近100万亩。对新增建设用地进行的卫星遥感监测发现,前几年违法用地平均占新增建设用地总宗数的34%,有的地方高达80%以上。”开发区过多、过滥也是近年来很突出的问题。“据有关部门调查显示,全国共有各级各类开发区3837家,其中经国务院批准的只有232家,占6%;省级批准的1019家,占26.6%;其他2586家都是省级以下开发区,占67.4%。据不完全统计,各类开发区规划面积达3.6万平方公里,超过了现有城镇建设用地总量。”“据10个省(市)的上报统计,在458.4万亩园区实际用地中,未经依法批准的用地就达314.6万亩,占68.7%。”在各种政府违法案件中,政府反而表现出“强大的执行力”,但这种“执行力”越强危害就越大。没有在法定职权范围内办事,就是不履行法律法规,实质上就是对法律的执行不力。

政府“乱执行”反映出政府职能越位。地方政府职能越位表现为政府直接干预本可以通过市场机制得以解决的事务,在其位“乱”谋其政,这是计划经济时代“权力本位”、“全能政府”等传统理念持续影响的结果。市场经济中,政府的职能之一是维护市场秩序,充当裁判员,创造公平和有序竞争的市场。但政府如果利用手中的审批权,随意越过自己的职权范围,过多干预或直接参与经济活动,则会破坏市场机制的正常运转,破坏公平竞争。

以上政府的各种执行不力的表现是弱力型政府所为,而强力型政府应该体现出正确理解力和判断力、科学的计划力、有力的推进力、灵活的创新力、有效的监控力、客观的评估力、强大的纠错力、公正的奖惩力和及时畅通的信息力,在执行过程中能够根据实际情况调整决策作用的范围和程度,形成适当的干预力度。因此应该在分析弱力型政府形成原因的基础上,采取有效措施,使弱力型政府向强力型政府转变。

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